關(guān)于《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》的說明
時(shí)間: 2018-08-31 訪問量：1,587
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：
土壤是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類社會(huì)不可或缺的寶貴資源。防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會(huì)關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已經(jīng)納入國(guó)家環(huán)境治理體系。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，已受到明顯影響。2005—2013年我國(guó)首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建設(shè)小康社會(huì)的突出問題。
黨中央高度重視土壤污染防治工作。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化對(duì)水、大氣、土壤等的污染防治力度，著力推進(jìn)重金屬污染和土壤污染綜合治理。十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的“十三五”規(guī)劃綱要明確規(guī)定：“實(shí)施土壤污染分類分級(jí)防治，優(yōu)先保護(hù)農(nóng)用地土壤質(zhì)量安全，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管?！比珖?guó)人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)資委”）負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。按照全國(guó)人大常委會(huì)提出的任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任四落實(shí)的要求，環(huán)資委成立了起草領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了工作方案和計(jì)劃。在陳昌智、沈躍躍副委員長(zhǎng)的關(guān)心、指導(dǎo)下，根據(jù)科學(xué)立法、民主立法的要求，認(rèn)真研究國(guó)內(nèi)相關(guān)立法和國(guó)際有關(guān)土壤污染防治的立法經(jīng)驗(yàn)。先后赴山東、遼寧、湖南、河南、福建等12個(gè)省、市調(diào)研，了解情況并聽取地方人大、政府及其有關(guān)部門、企業(yè)、專家學(xué)者等對(duì)土壤污染防治立法的意見和建議。多次召開座談會(huì)、專題論證會(huì)、部門聯(lián)席會(huì)議研究法律草案。將草案書面征求了70個(gè)中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)以及有關(guān)單位意見，形成《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”），經(jīng)環(huán)資委第二十八次全委會(huì)審議通過，現(xiàn)就有關(guān)問題說明如下：
一、立法的必要性和可行性
（一）土壤污染防治法律制度缺失，迫切需要制定專門法律
目前，我國(guó)尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中。土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，要求不明確，責(zé)任不清晰，監(jiān)管部門缺少有效的法律依據(jù)。制定土壤污染防治法，建立有效的法律制度和配套的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，對(duì)于依法規(guī)范土壤污染防治行為，最大程度地減少土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，具有十分重要的意義。
（二）土壤污染防治法律責(zé)任尚不明確，亟待確立責(zé)任體系
由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之歷史遺留問題多，土壤污染防治的法律責(zé)任不明確，責(zé)任追究和費(fèi)用追償制度尚未形成。制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責(zé)任，合理有效地解決和分配防治費(fèi)用，還可以增強(qiáng)人民群眾防治土壤污染的意識(shí)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。
（三）土壤污染防治工作薄弱，需要專門立法予以系統(tǒng)規(guī)范
我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系，導(dǎo)致大多數(shù)地區(qū)尚未科學(xué)系統(tǒng)地開展土壤污染防治工作。土壤污染情況十分復(fù)雜，需要一套科學(xué)系統(tǒng)的工作流程，要在科學(xué)的調(diào)查基礎(chǔ)之上，嚴(yán)格遵循從土壤污染調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)到修復(fù)效果評(píng)估的完整工作流程。為此，亟需制定一部專門的法律，對(duì)上述流程予以科學(xué)系統(tǒng)規(guī)范。
當(dāng)前，土壤污染防治工作正進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，土壤污染狀況詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在按照規(guī)劃推進(jìn)，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系正逐步建立，這都有力地推動(dòng)全國(guó)土壤污染防治的深入開展，促進(jìn)本法的制定?？傊贫ㄍ寥牢廴痉乐畏?，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)土壤污染防治工作，不僅是必要的，也是可行的。
二、“草案”的主要內(nèi)容
根據(jù)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的總體要求，“草案”突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施，立足于我國(guó)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，著眼于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序進(jìn)行。
“草案”起草過程中，主要遵循了以下工作原則：一是以問題為導(dǎo)向，總結(jié)土壤污染防治工作中存在的主要問題和實(shí)踐中的有效經(jīng)驗(yàn)，制定解決突出問題的措施；二是在預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合的總體思路下，根據(jù)土壤污染防治的實(shí)際工作需要，設(shè)計(jì)法律的總體框架和內(nèi)容；三是根據(jù)土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等措施；四是立足于土壤污染防治現(xiàn)有狀況和國(guó)務(wù)院部門職責(zé)分工，設(shè)立相關(guān)法律主體的行為規(guī)范和監(jiān)督管理制度；五是注重與大氣、水、固體廢物污染防治法律之間的相互銜接，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可操作性。
（一）關(guān)于立法目的
“草案”明確了立法目的為以下內(nèi)容：防治土壤污染；保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康；實(shí)現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用；保護(hù)和改善環(huán)境；推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。同時(shí)，“草案”明確規(guī)定“土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先，分類管理，風(fēng)險(xiǎn)管控，污染擔(dān)責(zé)，公眾參與”。
（二）關(guān)于政府、企業(yè)和公眾土壤污染防治的義務(wù)
政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面負(fù)有不同的責(zé)任。為了使其各負(fù)其責(zé)，“草案”規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核；規(guī)定了單位和個(gè)人的一般性權(quán)利、義務(wù)，確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。
（三）關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)和規(guī)劃制度
“草案”明確要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，還規(guī)定了國(guó)家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度。為了在源頭上防止對(duì)污染土壤的不當(dāng)利用，“草案”規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途。同時(shí)，“草案”規(guī)定將國(guó)家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有的地方還需制定專項(xiàng)規(guī)劃。
（四）關(guān)于預(yù)防和保護(hù)
幾乎所有的污染物質(zhì)都會(huì)通過某種途徑進(jìn)入土壤。理論上說土壤污染預(yù)防應(yīng)當(dāng)涉及對(duì)廢水、廢氣、固體廢物等諸多污染源的控制。但鑒于現(xiàn)行水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等法律中已有明確、具體規(guī)定，“草案”對(duì)此主要做銜接性和補(bǔ)充性規(guī)定。此外，“草案”還規(guī)定了對(duì)未污染的耕地、林地、園地、牧草地和飲用水源地土壤要優(yōu)先保護(hù)；保護(hù)生態(tài)用地和未利用地土壤等。
（五）關(guān)于對(duì)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)
“草案”根據(jù)不同類型土地的特點(diǎn)，分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。對(duì)農(nóng)用地土壤建立了分類管理制度，分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類，采取不同的措施；對(duì)建設(shè)用地土壤建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施，規(guī)定了修復(fù)工程的實(shí)施程序和修復(fù)中的污染防治要求。
（六）關(guān)于土壤污染防治的經(jīng)濟(jì)措施
“草案”專設(shè)了“土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施”一章，規(guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題。一是規(guī)定國(guó)家采取有利于土壤污染防治的財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等經(jīng)濟(jì)政策和措施，鼓勵(lì)企業(yè)以市場(chǎng)運(yùn)作方式參與土壤污染防治；二是各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)安排必要的資金用于土壤污染防治工作，加強(qiáng)績(jī)效管理，確保資金使用的效益；三是國(guó)家建立土壤污染防治基金制度，設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金。
此外，“草案”還規(guī)定了監(jiān)督檢查、公眾參與的內(nèi)容，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》和以上說明是否妥當(dāng),請(qǐng)審議。
