防控疫情采取“非常措施”的法律問題
時間: 2020-02-14 訪問量：2,565
新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發(fā)生后，國家和各地政府及部門相繼都采取了一系列特殊的管理措施來應對疫情。比如國家衛(wèi)健委每日通報全國疫情；國務院發(fā)布了延長春節(jié)假期的通知；全國各城市陸續(xù)對進出城市的交通進行限制；各地都對高危人群進行嚴格篩查和密切監(jiān)控等等。這些非常措施對控制疫情起到了顯著作用。其中，不少防控措施與我們的日常生活、工作息息相關，并涉及到我們的人身自由和個人隱私等基本權利，如衛(wèi)生檢疫、強制隔離、指定場所觀察、報告健康信息等；而停工、停業(yè)、限制人群聚集以及封閉場所、封鎖道路等措施也會影響到我們的其他權益。
筆者認為，在這個特殊時期，作為一名法律工作者，有必要對本次疫情的法律屬性以及防控疫情而采取非常措施的法律依據、法律性質、發(fā)布主體、措施原則、措施種類以及相關法律責任等，談一下自己的看法，供大家了解和參考。
一、新型冠狀病毒感染的肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三條第一款：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二條“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。”的規(guī)定， 很顯然，此次突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，屬于法律上所稱的公共衛(wèi)生事件。
二、防控疫情采取“非常措施”的法律依據。
最高人民法院研究室副主任周加海在答記者問時曾說，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生期間，國家需要采取一些非常措施。而該非常措施，就是我們法律上所稱的應急措施。
目前，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件采取應急措施的管理體制、應對原則、權限程序以及具體的措施、法律責任等，均在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共事件應急條例》以及《中華人民共和國傳染病防治法》等法律、行政法規(guī)中有了具體相關的規(guī)定。
三、防控疫情采取“非常措施”的法律性質。
根據《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款的規(guī)定，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。同時，《中華人民共和國行政強制法》第三條第二款又規(guī)定，發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。
根據以上規(guī)定，針對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情所采取的應急措施應當適用《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，而不能直接適用行政強制法中有關行政強制措施、行政強制執(zhí)行的相關法律規(guī)定。但對于，實施強制隔離、強制檢查、強制檢疫、指定場所觀察以及一定時期內強制停工、停業(yè)、限制人群聚集等應急措施。筆者認為，該系列行為的屬性，符合行政強制措施的基本特征，應屬于行政強制措施種類。
但，防控疫情采取“非常措施”的下列行為，則不屬于行政強制措施。
1.防控疫情中抽象管理措施；如中央成立專門領導小組，調整延長春節(jié)假期等。
2.防控疫情中的行政處罰；如當事人在防控疫情中違反有關管理規(guī)定，行政機關依法給予的防疫處罰和治安處罰等，屬于行政處罰行為。
3.防控疫情中的行政許可；如防控疫情中有關行政機關對某些行為進行許可，屬于行政許可行為。
4.防控疫情中的應急征用；如在防控疫情的應急狀態(tài)下，對房屋、交通工具以及相關設施設備等臨時性征用，該征用系屬于獨立的行政行為。
5.防控疫情中的強制執(zhí)行；如對生效決定申請法院強制執(zhí)行，屬于行政強制執(zhí)行。
四、防控疫情采取“非常措施”的發(fā)布主體。
隨著日益擴散的疫情，全國各地有關新型冠狀病毒防控疫情工作的信息發(fā)布量十分巨大且更新特別快。筆者根據發(fā)布信息的不同內容和主體，將發(fā)布的主體，歸類如下：
1.地方各級人民政府成立的“疫情防控工作領導小組”發(fā)布的應急措施公告。
新型冠狀病毒疫情發(fā)生后，根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四條的規(guī)定，國務院以及縣級以上地方人民政府分別成立了突發(fā)事件應急指揮機構，負責領導、指揮全國以及地方行政區(qū)域內突發(fā)事件應急處理工作。因此，縣級以上地方政府成立的“疫情防控工作領導小組”按照《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條所采取的各項緊急措施，報經上一級人民政府決定后，由地方各級地方人民政府“疫情防控工作領導小組”采取公告、通知、通告等形式在報紙、新聞媒體、網絡等各類平臺上發(fā)布相應采取緊急措施的內容。
2.地方人民政府以自身名義發(fā)布的通知。
比如南寧市人民政府于2020年2月5日，發(fā)布的《南寧市應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持中小企業(yè)保經營穩(wěn)發(fā)展若干措施的通知》，該通知為減輕疫情給南寧市中小企業(yè)造成的負面影響，支持中小企業(yè)共渡難關，結合南寧市實際，特制定相應的措施。
3.各級地方政府衛(wèi)生行政主管部門及有關部門以自身名義對外發(fā)布通知或公告。
根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四條第二、三款分別規(guī)定，各級地方政府衛(wèi)生行政主管部門具體負責組織突發(fā)事件的調查、控制和醫(yī)療 救治工作；各級地方政府有關部門在各自職責范圍內做好突發(fā)事件應急處理的有關工作。
4.居委會、村委會發(fā)布的疫情防控通知。
比如武漢市紅衛(wèi)路街科大社區(qū)居委會于2020年1月28日，發(fā)布的《紅衛(wèi)路街科大社區(qū)居委會關于疫情防控的通知》，該通知根據武漢市指揮部7號令，要求居民主動報告健康信息，排查發(fā)熱情況。
5.小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)發(fā)布的疫情防控公告或倡議書。
比如南寧市星湖路北一里1號小區(qū)第一屆業(yè)主委員會于2020年1月30日，發(fā)布的《關于對星湖路北一里1號小區(qū)高層住宅樓實施封閉管理的公告》和南寧市中海國際社區(qū)物業(yè)于2020年1月25日已經發(fā)布的《關于新型冠狀肺炎疫情防控的緊急通知》。
五、防控疫情采取的應急措施應符合法定原則和比例性原則。
面對目前各地差異疫情的現(xiàn)狀，筆者認為，在采取應急防控措施應符合法定原則和比例性原則。一是采取的應急措施必須依據相關法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序設定，任何單位和個人不能突破和違反相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定而擅自設定。即：什么樣的部門，哪一級部門按照什么樣的程序，可以依法采取什么樣的應急措施。二是采取的應急措施要和疫情的緊急程度、嚴重程度相匹配，應兼顧措施目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益，二者之間應保持適當的比例或平衡。即：老百姓講的適度原則。
防控疫情采取的應急措施應符合法定原則和比例性原則，這不僅是國家治理能力現(xiàn)代化、法治化的要求，也是避免疫情過后，出現(xiàn)新社會矛盾和引發(fā)新糾紛的需要。
六、防控疫情采取“非常措施”的種類。
筆者根據法律法規(guī)的規(guī)定，結合全國各地疫情的嚴重程度以及分別采取的具體防控措施，認為應急措施種類大概如下：
1.國家衛(wèi)健委宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎納入乙類傳染病并采取甲類傳染病的預防、控制措施。
根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第三十條：“國務院衛(wèi)生行政主管部門對新發(fā)現(xiàn)的突發(fā)傳染病，根據危害程度、流行強度，依照《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定及時宣布為法定傳染病；宣布為甲類傳染病的，由國務院決定。”的規(guī)定，國家衛(wèi)健委依照《中華人民共和國傳染病防治法》第三條：“乙類傳染病是指：傳染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰質炎......。國務院衛(wèi)生行政部門根據傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。”的規(guī)定，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入乙類傳染病并采取甲類傳染病的預防、控制措施。
2.封鎖疫情嚴重區(qū)域。
武漢市是這次新型冠狀病毒感染的肺炎疫情最為嚴重的地區(qū)，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部防根據當地的具體疫情，作出第1號通告：自2020年1月23日10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關閉。恢復時間另行通告。
3.全國范圍內調集人員和調用物資。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第四十五條：“傳染病暴發(fā)、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區(qū)域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。”的規(guī)定，2020年1月27日國務院李克強總理赴武漢考察指導疫情防控工作時，當即要求有關部門協(xié)調解決，從全國再增調醫(yī)務人員特別是護士以及所需物資，優(yōu)先保障武漢。正是如此，全國各省市、各地區(qū)在國務院的統(tǒng)一指揮下，紛紛增調醫(yī)務人員或物資馳援武漢。
4.各地醫(yī)療機構采取隔離治療以及指定場所進行醫(yī)學觀察預防措施。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第三十九條：“醫(yī)療機構發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時，應當及時采取下列措施：（一）對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫(yī)學檢查結果確定；（二）對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療；（三）對醫(yī)療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要的預防措施。”的規(guī)定，各地醫(yī)療機構結合本地不同人群的疫情情況，分別采取隔離治療以及指定場所進行醫(yī)學觀察預防措施。
5.對密切接觸者進行醫(yī)學觀察14天的預防措施。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第四十條第（一）項：“疾病預防控制機構發(fā)現(xiàn)傳染病疫情或者接到傳染病疫情報告時，應當及時采取下列措施：（一）對傳染病疫情進行流行病學調查，根據調查情況提出劃定疫點、疫區(qū)的建議，對被污染的場所進行衛(wèi)生處理，對密切接觸者，在指定場所進行醫(yī)學觀察和采取其他必要的預防措施，并向衛(wèi)生行政部門提出疫情控制方案；”的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門參考其他冠狀病毒所致疾病潛伏期，結合新型冠狀病毒感染的肺炎病例相關信息和當前防控實際情況，將密切接觸者醫(yī)學觀察期定為14天，并對密切接觸者進行居家醫(yī)學觀察。
6.限制或停止人群聚集活動以及停工、停業(yè)、停課等措施。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；（二）停工、停業(yè)、停課；”的規(guī)定，全國各地商場、娛樂場所以及企業(yè)、學校等分別發(fā)布通知，相繼實施限制或停止人群聚集活動以及停工、停業(yè)、停課等措施。
7.保障市民的基本生活必需品。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四十九條：“自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：……（七）保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應。”和第五十一條：“發(fā)生突發(fā)事件，嚴重影響國民經濟正常運行時，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響。”的規(guī)定，各地政府有關部門分別發(fā)布通知，多次重申一定要保障市民的基本生活必需品供應。
8.交通衛(wèi)生檢疫措施。
根據《國內交通衛(wèi)生檢疫條例》第六條：“對出入檢疫傳染病疫區(qū)的交通工具及其乘運的人員、物資，縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門或者
鐵路、交通、民用航空行政主管部門的衛(wèi)生主管機構根據各自的職責，有權采取下列相應的交通衛(wèi)生檢疫措施：（一）對出入檢疫傳染病疫區(qū)的人員、交通工具及其承運的物資進行查驗；......”的規(guī)定，春節(jié)后返程高峰即將來臨，全國各地鐵路、交通、民用航空行政主管部門分別針對飛機場、火車站以及高速公路出口等，采取衛(wèi)生檢疫措施。
9.運輸主管部門采取優(yōu)先運送處理傳染病疫情的人員以及防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械措施。
疫情發(fā)生后，鐵路、交通、民用航空經營單位，根據《中華人民共和國傳染病防治法》第四十九條：“鐵路、交通、民用航空經營單位必須優(yōu)先運送處理傳染病疫情的人員以及防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械。”的規(guī)定，采取優(yōu)先運送處理傳染病疫情的人員以及防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械措施。
10.藥品和醫(yī)療器械生產、供應單位及時生產、供應防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械。
疫情發(fā)生后，根據《中華人民共和國傳染病防治法》第四十九條：“傳染病暴發(fā)、流行時，藥品和醫(yī)療器械生產、供應單位應當及時生產、供應防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械。”的規(guī)定，各地藥品和醫(yī)療器械生產單位，緊急調整工作安排，全力生產，以保障及時生產、供應防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械。
11.依法嚴厲打擊疫情防控期間違法犯罪行為。
例如，南寧市為全力保障新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作順利開展，切實維護人民群眾生命安全和身體健康，堅決維護全市社會大局穩(wěn)定，根據《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等有關法律法規(guī)、司法解釋以及近期黨中央、國務院，自治區(qū)黨委、政府和南寧市委、市政府關于疫情防控工作的決策部署，制定了《南寧市關于依法嚴厲打擊疫情防控期間違法犯罪行為的通告》，以保障切實有效地打擊疫情防控期間違法犯罪行為。
七、以下防控疫情“非常措施”不可取。
1.攔截他人的行為。
根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條的規(guī)定，有下列行為之一的，處五日以上十日以下的拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款： (二)追逐、攔截他人的......。
筆者在此呼吁：我們要攔截是病毒，而非隨意攔截他人。
2.強行封門或門外上鎖的行為。
根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十條的規(guī)定，有下列行為之一的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：
(三)非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身體的。筆者在此呼吁：我們封鎖的是病毒入侵，而非隨意限制他人人身自由。
3.歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人的行為。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第十六條的規(guī)定，國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。
筆者在此呼吁：我們防的是病毒，而非歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，他們更需要我們的關愛。
4.隨意砸毀他人麻將桌的行為。
根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條的規(guī)定，有下列行為之一的，處五日以上十日以下的拘留，可以并處五百元以下罰款;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款： (三)強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物的......。
筆者認為，在防控疫情特殊時期，雖然該行為的動機和目的是好的，但該行為方式等同于以暴治暴。顯然，以惡的手段達到善的目的并不可取。不僅如此，該行為可能構成故意毀壞公私財物，涉嫌違法犯罪。
5.泄露他人個人信息的行為。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第六十八、第六十九的規(guī)定，疾病預防控制機構和醫(yī)療機構，故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息、資料的。不僅會受到行政處分，還可能受到治安處罰甚至構成犯罪。
筆者認為，基于全國各地疫情的嚴重程度不一樣，采取什么樣的應急措施，必須要在依法、適當的前提下，與當地的疫情蔓延情況相適應，要盡量降低應急措施對老百姓生產和生活的影響，要始終把老百姓的生命安全和身體健康擺在首要位置。
八、拒絕采取或配合應急措施，應承擔的法律責任。
為了有效預防、及時控制和消除突發(fā)新冠狀疫情帶來的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，各級人民政府及有關部門、有關單位和個人均應依法采取和配合突發(fā)事件應急措施。如有違反的，將依法承擔相應的法律責任。
1.政府和政府有關部門及責任人違反的，依法承擔行政法律責任。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十三條的規(guī)定，地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節(jié)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：（一）未按規(guī)定采取預防措施，導致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導致發(fā)生次生、衍生事件的；（三）未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預警期的措施，導致?lián)p害發(fā)生的；（四）未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當，造成后果的......。
2.有關單位違反的，依法承擔民事賠償責任和被責令停產停業(yè)，暫扣或吊銷證照以及治安處罰的法律責任。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十七條的規(guī)定，單位或者個人違反本法規(guī)定，導致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。同時，該法第六十四條又規(guī)定，有關單位有下列情形之一的，由所在地履行統(tǒng)一領導職責的人民政府責令停產停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或者營業(yè)執(zhí)照，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰：（一）未按規(guī)定采取預防措施，導致發(fā)生嚴重突發(fā)事件的......。
3.公民個人違反的，依法承擔民事賠償責任和治安處罰的法律責任。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十七條的規(guī)定，單位或者個人違反本法規(guī)定，導致突發(fā)事件發(fā)生或者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。同時，該法第六十六條也規(guī)定，單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。
4.任何單位或個人違反規(guī)定構成犯罪的，依法承擔刑事責任。
根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十八條的規(guī)定，違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時在《突發(fā)衛(wèi)生公共事件應對條例》第五十一條和第五十二條均規(guī)定，在突發(fā)事件應急處理工作中，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
另外，為依法懲治妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的犯罪活動，保障預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害工作的順利進行，切實維護人民群眾的身體健康和生命安全，最高人民法院、最高人民檢察院共同制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。對于拒絕接受檢疫、強制隔離或者治療應急措施，造成傳染病傳播，情節(jié)嚴重，危害公共安全的，將可能構成危險方法危害公共安全罪或過失以危險方法危害公共安全罪。
九、防控疫情采取的“非常措施”，依然適用行政復議和行政訴訟救濟途徑。
根據《中華人民共和國傳染病防治法》第十二條第二款的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門以及其他有關部門、疾病預防控制機構和醫(yī)療機構因違法實施行政管理或者預防、控制措施，侵犯單位和個人合法權益的，有關單位和個人可以依法申請行政復議或者提起訴訟。在疫情期間，如公民、法人或者其他組織對有關單位采取的應急措施，認為侵害其合法權益的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。
筆者認為，在舉國防控疫情的緊要時期，如申請行政復議或提起行政訴訟，依然適用法律常態(tài)下的行政復議程序或行政訴訟程序，顯然不太合適。對此，有待于立法部門根據疫情的特殊時期，制定相關法律法規(guī)來完善現(xiàn)行法律制度上的不足。
結束語：疫情就是命令，防控就是責任。非常之時，要有非常之舉，但這一切都應該在依法的前提下。在這防控疫情形勢依然嚴峻的重要階段，我們每個人既是防控疫情的參戰(zhàn)者也是主力軍。筆者在此倡議，我們每個人務必要遵紀守法，配合政府及有關部門實施的必要應急措施，要有大我，顧大局；不慌亂，不添亂。無論我們身在何方、來自何地，我們堅信，我們依法抗疫，一定共克時艱。
