服務(wù)團支招｜探討新冠肺炎疫情期間如何更好地公開政府信息
時間: 2020-02-14 訪問量：1,023
導(dǎo)語：武漢新型冠狀病毒感染肺炎疫情逐步得到有效防控，這得益于國家對疫情的政府信息及時制作和及時公開，并迅速采取科學(xué)防治、精準施策的疫情防控措施；更得益于習(xí)近平總書記的堅強領(lǐng)導(dǎo)，他親自指揮、親自部署，號召全國人民 “堅決打贏新型冠狀病毒感染肺炎疫情的阻擊戰(zhàn)”！廣大人民群眾積極響應(yīng)，眾志成城、全力以赴投入到阻擊疫情的戰(zhàn)爭中去！當(dāng)下，關(guān)呼生命、健康和財產(chǎn)安全的政府信息，怎樣制作和依法公開政府信息才能切實保障生命、健康和財產(chǎn)安全的內(nèi)容就成為公眾的熱議話題之一。本文正是在這種背景下出籠，試圖通過探討政府信息的構(gòu)成要件問題，以便公眾加深對政府信息的理解，促進國家行政機關(guān)對政府信息依法制作并依法及時公開，希望以此來達到保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全的目的。
本文所稱的政府信息，是指國家行政機關(guān)在履行國家公共服務(wù)職能以及履行國家管理職責(zé)過程中依法制作的，也包括在履行國家公共服務(wù)職能以及履行國家管理職責(zé)過程中依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄和保存的公共信息。
本文認為，政府信息必須具備主體、職責(zé)、來源、載體四個相輔相成的構(gòu)成要件，不能或缺?，F(xiàn)用下文進行分述。
第一，政府信息的主體要件。
一般而言，政府信息的主體是國家行政機關(guān)，即由國家行政機關(guān)依法制作、依法獲取和依法掌握政府信息。此處的國家“行政機關(guān)”應(yīng)當(dāng)是廣義的國家行政機關(guān)，不僅包括各級人民政府及其組成部門，還包括法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，例如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等事業(yè)單位和社區(qū)等組織即屬后者。英國學(xué)者韋德認為，政府本身不是目的而是手段，政府除了為社會服務(wù)之外沒有自己的利益。從“政府無私事”的意義上來說，政府信息不論是否應(yīng)當(dāng)向社會公開發(fā)布，都是公共信息。政府信息是公共產(chǎn)品、公共資源、服務(wù)社會，所有權(quán)人是國家行政機關(guān)和準國家行政機關(guān)，公開政府信息的義務(wù)人也是國家行政機關(guān)和準國家行政機關(guān)，使用權(quán)人則是中華人民共和國公民（自然人）、法人和其他組織以及與中華人民共和國締結(jié)外交條約并自愿接受中華人民共和國法律、法規(guī)管轄的外籍自然人、外籍法人、外籍組織等。根據(jù)自2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第三十六條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。另外，《條例》第三十七條規(guī)定：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中依法制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)制定。本條規(guī)定“參照”，說明公共企事業(yè)信息和政府信息之間既有相同點也有差異，兩者都是公共信息，但是公共服務(wù)的職能和性質(zhì)不同。與政府信息相比，公共企事業(yè)單位的信息并不都是公共信息，只有當(dāng)公共企事業(yè)單位履行與公共服務(wù)職能相關(guān)的事務(wù)時依法制作或者獲取的信息才是公共信息，其他的都是非公共信息。例如高等院校的財務(wù)信息分為幾個部分，其中國家和政府投入的教育經(jīng)費的預(yù)決算等財務(wù)信息就是公共信息，需要向社會公開；社會捐贈的資金、財產(chǎn)屬于非公共信息，是否向社會公開需要根據(jù)捐贈人的意愿決定；學(xué)校作為公司的股東獲取的企業(yè)利潤分紅等財產(chǎn)信息具有企業(yè)信息的性質(zhì)，屬于學(xué)校內(nèi)部信息，可以校內(nèi)公開，無須向社會公開。但慈善機構(gòu)對于社會捐助的資金和其他財產(chǎn)數(shù)量包括使用情況等則應(yīng)當(dāng)向社會公開，讓社會知情，這部分信息則屬于公共信息。
第二，政府信息的職責(zé)要件。
信息職責(zé)要件非常關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于這是認識政府信息的核心要件，政府信息必然產(chǎn)生于國家行政機關(guān)履行國家公共服務(wù)職能以及履行國家管理職責(zé)的過程中。從履行國家公共服務(wù)職能以及履行國家管理職責(zé)的內(nèi)容上分析，可以從三個層面來考量。首先從宏觀上看，涉及政府履行職責(zé)包括國家和社會經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等。其次，從中間層面來看，涉及中央政府和地方政府履行職責(zé)的依據(jù)由《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確定。再次，從微觀上看，涉及各級各類行政機關(guān)的實施方案是確定該機關(guān)具體履行政府職責(zé)的依據(jù)。確定哪些信息應(yīng)當(dāng)由哪個機關(guān)依法制作或者獲取與其具體承擔(dān)的履行職責(zé)的關(guān)系密切相關(guān)。從“履行”的角度看，邏輯上存在以下三種情形，一是按照履行職責(zé)所指向的對象可以劃分為對外行政管理和服務(wù)、對內(nèi)行政指導(dǎo)和行政監(jiān)督。二是按照行為與職責(zé)的緊密程度可以分為直接履行職責(zé)和與履行職責(zé)有關(guān)（后者或稱之為間接履行職責(zé)）。三是按照行為的性質(zhì)可以分為行政公務(wù)管理活動和民商事服務(wù)活動。對于政府信息的內(nèi)外有別，有觀點認為《條例》規(guī)定的職責(zé)限于對外履行職責(zé)，只有對外履行職責(zé)才構(gòu)成政府信息，否則就不構(gòu)成政府信息。還有觀點認為政府信息分為內(nèi)部信息和外部信息，《條例》調(diào)整的是外部信息，如有人主張：“諸如政府會計賬簿、憑證、檔案、行政機關(guān)對工作人員的職務(wù)補貼等，因其不具備與經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的特點，不應(yīng)認定為政府信息。”無論是主張政府內(nèi)部信息不屬于政府信息，還是認為內(nèi)部政府信息雖然是政府信息，但是不應(yīng)當(dāng)公開。這兩種觀點都是基于政府行為有內(nèi)部行為和外部行為的區(qū)分，內(nèi)部行為所產(chǎn)生的信息是內(nèi)部信息，外部行為產(chǎn)生的信息是外部信息。要回答內(nèi)部信息是否為政府信息的問題，首先要對內(nèi)部信息進行細化。根據(jù)內(nèi)部信息的對象可以將內(nèi)部信息分為三類：一是行政機關(guān)上下級之間的請示、報告、批復(fù)、意見等；二是同級行政機關(guān)之間的往來函件、意見、通報等；三是行政機關(guān)內(nèi)部工作資料和人事管理信息。實踐中，行政機關(guān)管理的內(nèi)部信息呈現(xiàn)很復(fù)雜的樣態(tài)，內(nèi)部信息的效力可能是確定的，如上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的答復(fù)；也可能是不確定的，如下級行政機關(guān)向上級行政機關(guān)的請示。內(nèi)部信息可能是事實信息，如某些安全事故的調(diào)查報告；也可能是意見信息，如行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。內(nèi)部信息可能是行為規(guī)則，如執(zhí)法機關(guān)裁量基準；也可能是尚未送達的行政決定。內(nèi)部信息的對象可能限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，如上下級行政機關(guān)之間、同級行政機關(guān)之間、行政機關(guān)內(nèi)部；也可能涉及行政機關(guān)之外的自然人、法人和其他組織，如上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)初審的行政許可的批準或不批準的決定。行政機關(guān)之間文件的傳送、不同級別行政機關(guān)之間的請示、答復(fù)、行政機關(guān)內(nèi)部的行為規(guī)范、案件的內(nèi)部討論等都是對外履行職責(zé)的準備或者基礎(chǔ)，是履行政府職責(zé)的一部分，也應(yīng)當(dāng)屬于履行政府職責(zé)的范疇。本文認為，不論內(nèi)部政府信息，還是外部政府信息，只要是行政機關(guān)在履行政府職責(zé)過程中依法制作或者依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄、保存的信息，都是本《條例》規(guī)定的政府信息。
第三，政府信息的來源要件。
從來源方面看，政府信息不僅包括行政機關(guān)在履行管理和服務(wù)職責(zé)過程中通過法定程序制作的方式形成的信息，如行政機關(guān)依照法定權(quán)限制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件；還包括行政機關(guān)在履行管理和服務(wù)職責(zé)過程中從其它國家機關(guān)、社會組織以及自然人那里獲取的相關(guān)信息，如行政機關(guān)要求自然人、法人和其它社會組織依法提供或按照規(guī)定調(diào)取的，并依法加以保存的工商登記、不動產(chǎn)權(quán)屬登記等信息。對于來自自然人、法人和其他組織的政府信息事實上存在一個相互轉(zhuǎn)化的過程。自然人信息可以轉(zhuǎn)化為政府信息，政府信息也可以轉(zhuǎn)化為自然人信息。
第四，政府信息的載體要件。
從載體方面而言，政府信息是以法律規(guī)定的某種特定的形式記錄、保存的信息?！胺ǘㄐ问健笨梢允羌堎|(zhì)文本，也可以是電子介質(zhì)，或者是其它載體、形式，但必須能夠為社會、為公眾所感知并認同的記錄和保存形式。
當(dāng)然，作為政府信息的四個要件是有機統(tǒng)一的，它們之間相輔相成、缺一不可。政府信息的主體要件就是行政機關(guān)，由行政機關(guān)通過具體履行國家公共服務(wù)職能和履行國家管理職責(zé)的過程中去掌握具體的政府信息。而要掌握具體的政府信息就必須由行政機關(guān)去具體履行政府管理和服務(wù)職責(zé)，在具體履行公共服務(wù)職能和履行管理職責(zé)的過程中去依法制作或者依法獲取具體的政府信息，然后通過具體的載體或者形式對來自行政機關(guān)掌握的具體的政府信息進行依法記錄、保存，確保政府信息能夠合法和依法運用，并為實現(xiàn)保障生命、健康和財產(chǎn)安全的目的提供及時、精準到位的服務(wù)。
行政機關(guān)加強對政府信息的管理和運用，必須依法行政，必須依法制作并依法公開，從而為提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平做出應(yīng)有的貢獻。具體做法有以下幾點：
一是提高政治站位。國家行政機關(guān)的工作人員必須保持高度的政治敏銳性，高度的政治責(zé)任心，顧大局、識大體，不忘初心、牢記使命，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，時刻將國家和人民的生命、健康和財產(chǎn)裝在胸中，放到全心全意為人民服務(wù)的高度，在日常工作中付諸實施并且永不懈怠。
二是必須敏銳觀察社會現(xiàn)象，收集一切事關(guān)人民生命、健康和財產(chǎn)安全的所有信息。國家行政機關(guān)的工作人員在新時代要有新氣象，更要有新作為。根據(jù)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，收集有關(guān)重大傳染病疫情、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況、重大動物疫情、重要地理數(shù)據(jù)、統(tǒng)計信息等政府信息。
三是對已經(jīng)收集到的政府信息立即研判，并依法啟動制作信息的機制。對不需要現(xiàn)場勘察、集體討論、專家論證以及不需要聽證的政府信息，立即制作政府信息，確保盡快公開。
四是依法即刻啟動信息公開發(fā)布程序。對于已經(jīng)制作出來的政府信息，按照便民原則，盡早向社會公開發(fā)布政府信息，讓社會快速知悉政府信息的內(nèi)容。
五是強化監(jiān)督保障措施，加強組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)以及監(jiān)督考核，確保政府信息真正為國家和人民發(fā)揮精準、及時、到位的服務(wù)功能，讓人民滿意，造福人民。
六是嚴厲依法追責(zé)。嚴格執(zhí)行《條例》第三十五條的規(guī)定，對行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員有違反本《條例》規(guī)定情形之一的，依法責(zé)令改正、給予行政處分直至追究刑事責(zé)任。
附：參考法規(guī)：《中華人民共和國政府信息公開條例》
