服務團支招｜探討新冠肺炎疫情期間如何更好地公開政府信息
時間: 2020-02-14 訪問量：965
導語：武漢新型冠狀病毒感染肺炎疫情逐步得到有效防控，這得益于國家對疫情的政府信息及時制作和及時公開，并迅速采取科學防治、精準施策的疫情防控措施；更得益于習近平總書記的堅強領導，他親自指揮、親自部署，號召全國人民 “堅決打贏新型冠狀病毒感染肺炎疫情的阻擊戰”！廣大人民群眾積極響應，眾志成城、全力以赴投入到阻擊疫情的戰爭中去！當下，關呼生命、健康和財產安全的政府信息，怎樣制作和依法公開政府信息才能切實保障生命、健康和財產安全的內容就成為公眾的熱議話題之一。本文正是在這種背景下出籠，試圖通過探討政府信息的構成要件問題，以便公眾加深對政府信息的理解，促進國家行政機關對政府信息依法制作并依法及時公開，希望以此來達到保障公眾生命、健康和財產安全的目的。
本文所稱的政府信息，是指國家行政機關在履行國家公共服務職能以及履行國家管理職責過程中依法制作的，也包括在履行國家公共服務職能以及履行國家管理職責過程中依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄和保存的公共信息。
本文認為，政府信息必須具備主體、職責、來源、載體四個相輔相成的構成要件，不能或缺?，F用下文進行分述。
第一，政府信息的主體要件。
一般而言，政府信息的主體是國家行政機關，即由國家行政機關依法制作、依法獲取和依法掌握政府信息。此處的國家“行政機關”應當是廣義的國家行政機關，不僅包括各級人民政府及其組成部門，還包括法律法規授權管理公共事務的組織，例如證監會、銀監會、保監會等事業單位和社區等組織即屬后者。英國學者韋德認為，政府本身不是目的而是手段，政府除了為社會服務之外沒有自己的利益。從“政府無私事”的意義上來說，政府信息不論是否應當向社會公開發布，都是公共信息。政府信息是公共產品、公共資源、服務社會，所有權人是國家行政機關和準國家行政機關，公開政府信息的義務人也是國家行政機關和準國家行政機關，使用權人則是中華人民共和國公民（自然人）、法人和其他組織以及與中華人民共和國締結外交條約并自愿接受中華人民共和國法律、法規管轄的外籍自然人、外籍法人、外籍組織等。根據自2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第三十六條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。另外，《條例》第三十七條規定：教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中依法制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。本條規定“參照”，說明公共企事業信息和政府信息之間既有相同點也有差異，兩者都是公共信息，但是公共服務的職能和性質不同。與政府信息相比，公共企事業單位的信息并不都是公共信息，只有當公共企事業單位履行與公共服務職能相關的事務時依法制作或者獲取的信息才是公共信息，其他的都是非公共信息。例如高等院校的財務信息分為幾個部分，其中國家和政府投入的教育經費的預決算等財務信息就是公共信息，需要向社會公開；社會捐贈的資金、財產屬于非公共信息，是否向社會公開需要根據捐贈人的意愿決定；學校作為公司的股東獲取的企業利潤分紅等財產信息具有企業信息的性質，屬于學校內部信息，可以校內公開，無須向社會公開。但慈善機構對于社會捐助的資金和其他財產數量包括使用情況等則應當向社會公開，讓社會知情，這部分信息則屬于公共信息。
第二，政府信息的職責要件。
信息職責要件非常關鍵。關鍵就在于這是認識政府信息的核心要件，政府信息必然產生于國家行政機關履行國家公共服務職能以及履行國家管理職責的過程中。從履行國家公共服務職能以及履行國家管理職責的內容上分析，可以從三個層面來考量。首先從宏觀上看，涉及政府履行職責包括國家和社會經濟發展、市場監管、社會管理、公共服務等。其次，從中間層面來看，涉及中央政府和地方政府履行職責的依據由《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確定。再次，從微觀上看，涉及各級各類行政機關的實施方案是確定該機關具體履行政府職責的依據。確定哪些信息應當由哪個機關依法制作或者獲取與其具體承擔的履行職責的關系密切相關。從“履行”的角度看，邏輯上存在以下三種情形，一是按照履行職責所指向的對象可以劃分為對外行政管理和服務、對內行政指導和行政監督。二是按照行為與職責的緊密程度可以分為直接履行職責和與履行職責有關（后者或稱之為間接履行職責）。三是按照行為的性質可以分為行政公務管理活動和民商事服務活動。對于政府信息的內外有別，有觀點認為《條例》規定的職責限于對外履行職責，只有對外履行職責才構成政府信息，否則就不構成政府信息。還有觀點認為政府信息分為內部信息和外部信息，《條例》調整的是外部信息，如有人主張：“諸如政府會計賬簿、憑證、檔案、行政機關對工作人員的職務補貼等，因其不具備與經濟、社會管理和公共服務相關的特點，不應認定為政府信息。”無論是主張政府內部信息不屬于政府信息，還是認為內部政府信息雖然是政府信息，但是不應當公開。這兩種觀點都是基于政府行為有內部行為和外部行為的區分，內部行為所產生的信息是內部信息，外部行為產生的信息是外部信息。要回答內部信息是否為政府信息的問題，首先要對內部信息進行細化。根據內部信息的對象可以將內部信息分為三類：一是行政機關上下級之間的請示、報告、批復、意見等；二是同級行政機關之間的往來函件、意見、通報等；三是行政機關內部工作資料和人事管理信息。實踐中，行政機關管理的內部信息呈現很復雜的樣態，內部信息的效力可能是確定的，如上級行政機關對下級行政機關的答復；也可能是不確定的，如下級行政機關向上級行政機關的請示。內部信息可能是事實信息，如某些安全事故的調查報告；也可能是意見信息，如行政機關的領導批示。內部信息可能是行為規則，如執法機關裁量基準；也可能是尚未送達的行政決定。內部信息的對象可能限于行政系統內部，如上下級行政機關之間、同級行政機關之間、行政機關內部；也可能涉及行政機關之外的自然人、法人和其他組織，如上級行政機關對下級行政機關初審的行政許可的批準或不批準的決定。行政機關之間文件的傳送、不同級別行政機關之間的請示、答復、行政機關內部的行為規范、案件的內部討論等都是對外履行職責的準備或者基礎，是履行政府職責的一部分，也應當屬于履行政府職責的范疇。本文認為，不論內部政府信息，還是外部政府信息，只要是行政機關在履行政府職責過程中依法制作或者依法獲取的，以法定程序和法定形式記錄、保存的信息，都是本《條例》規定的政府信息。
第三，政府信息的來源要件。
從來源方面看，政府信息不僅包括行政機關在履行管理和服務職責過程中通過法定程序制作的方式形成的信息，如行政機關依照法定權限制定的法規、規章、規范性文件；還包括行政機關在履行管理和服務職責過程中從其它國家機關、社會組織以及自然人那里獲取的相關信息，如行政機關要求自然人、法人和其它社會組織依法提供或按照規定調取的，并依法加以保存的工商登記、不動產權屬登記等信息。對于來自自然人、法人和其他組織的政府信息事實上存在一個相互轉化的過程。自然人信息可以轉化為政府信息，政府信息也可以轉化為自然人信息。
第四，政府信息的載體要件。
從載體方面而言，政府信息是以法律規定的某種特定的形式記錄、保存的信息。“法定形式”可以是紙質文本，也可以是電子介質，或者是其它載體、形式，但必須能夠為社會、為公眾所感知并認同的記錄和保存形式。
當然，作為政府信息的四個要件是有機統一的，它們之間相輔相成、缺一不可。政府信息的主體要件就是行政機關，由行政機關通過具體履行國家公共服務職能和履行國家管理職責的過程中去掌握具體的政府信息。而要掌握具體的政府信息就必須由行政機關去具體履行政府管理和服務職責，在具體履行公共服務職能和履行管理職責的過程中去依法制作或者依法獲取具體的政府信息，然后通過具體的載體或者形式對來自行政機關掌握的具體的政府信息進行依法記錄、保存，確保政府信息能夠合法和依法運用，并為實現保障生命、健康和財產安全的目的提供及時、精準到位的服務。
行政機關加強對政府信息的管理和運用，必須依法行政，必須依法制作并依法公開，從而為提高國家治理體系和治理能力的現代化水平做出應有的貢獻。具體做法有以下幾點：
一是提高政治站位。國家行政機關的工作人員必須保持高度的政治敏銳性，高度的政治責任心，顧大局、識大體，不忘初心、牢記使命，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，時刻將國家和人民的生命、健康和財產裝在胸中，放到全心全意為人民服務的高度，在日常工作中付諸實施并且永不懈怠。
二是必須敏銳觀察社會現象，收集一切事關人民生命、健康和財產安全的所有信息。國家行政機關的工作人員在新時代要有新氣象，更要有新作為。根據法律、行政法規和國家有關規定，收集有關重大傳染病疫情、農產品質量安全狀況、重大動物疫情、重要地理數據、統計信息等政府信息。
三是對已經收集到的政府信息立即研判，并依法啟動制作信息的機制。對不需要現場勘察、集體討論、專家論證以及不需要聽證的政府信息，立即制作政府信息，確保盡快公開。
四是依法即刻啟動信息公開發布程序。對于已經制作出來的政府信息，按照便民原則，盡早向社會公開發布政府信息，讓社會快速知悉政府信息的內容。
五是強化監督保障措施，加強組織領導和制度建設以及監督考核，確保政府信息真正為國家和人民發揮精準、及時、到位的服務功能，讓人民滿意，造福人民。
六是嚴厲依法追責。嚴格執行《條例》第三十五條的規定，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員有違反本《條例》規定情形之一的，依法責令改正、給予行政處分直至追究刑事責任。
附：參考法規：《中華人民共和國政府信息公開條例》
