全國人民代表大會憲法和法律委員會關于 中華人民共和國農村土地承包法 修正案（草案）》修改情況的匯報
時間: 2018-12-29 訪問量：1,790
全國人民代表大會常務委員會：
十二屆常委會第三十次會議對農村土地承包法修正案（草案）進行了初次審議。會后，法制工作委員會將草案印發地方人大、中央有關部門、法學教學研究機構和有關社會團體征求意見，并在中國人大網全文公布草案征求社會公眾意見。法制工作委員會還到安徽、貴州、浙江、江西等地進行調研，并就草案多次與農業與農村委員會、中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、國家林業和草原局交換意見、共同研究。憲法和法律委員會于10月9日召開會議，根據常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案進行了逐條審議。農業與農村委員會、中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、國家林業和草原局的負責同志列席了會議。10月16日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行了審議?，F將農村土地承包法修正案（草案）主要問題修改情況匯報如下：
一、落實“三權分置”改革要求。鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改農村土地承包法的主要任務。在常委會初次審議和公開征求意見過程中，對草案有關“三權分置”的規定提出了一些意見，認為應當明晰“三權”的性質和相互關系，以便于理解和操作。憲法和法律委員會、法制工作委員會認真學習領會習近平總書記關于農業農村工作的重要論述，力求準確理解和把握黨中央、國務院有關文件精神。憲法和法律委員會經研究認為，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。據此，建議對草案作如下修改：一是明確農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。二是明確對土地經營權流轉的保護，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。三是明確土地經營權人的權利，土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。四是明確土地經營權流轉的內涵，包括明確土地經營權的流轉方式、流轉原則、流轉價款、流轉合同等具體程序和要求。
二、規定土地經營權的登記。推進“三權分置”改革，關鍵是要明確和保護經營主體通過流轉合同取得的土地經營權，保障其經營預期。實踐中，不同經營主體對土地經營權登記頒證的需求存在差異，有的經營者希望能通過登記的方式獲得長期穩定的土地經營權，而有的短期經營者則認為沒有必要辦理登記。憲法和法律委員會經研究認為，有必要賦予土地經營當事人一定的選擇權，通過建立土地經營權的登記頒證制度，合理平衡各方權利義務，同時，規范農戶收回土地經營權的行為。據此，建議增加規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人?！蓖瑫r，為避免承包方隨意解除合同，建議增加規定，承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有法定情形的除外。
三、土地經營權的融資擔保制度。草案第二十四條規定，土地經營權可以向金融機構融資擔保。有的常委委員和專家提出，土地經營權融資擔保的登記及實現也需要予以明確。憲法和法律委員會經研究認為，通過賦予擔保物權登記對抗效力，明確擔保物權人在實現擔保物權時有權以土地經營權優先受償，有利于保護融資擔保各方當事人的合法權益。建議增加兩款規定：（1）“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”（2）“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償?！?/p>
四、關于承包期延長。有的常委委員和一些地方、部門、社會公眾提出，現行農村土地承包法對耕地、林地、草地的承包期都作了規定，但是草案只對耕地承包期屆滿后再延長三十年作了規定，建議對林地、草地承包期屆滿后延期的問題也應作出規定。憲法和法律委員會經研究認為，保持農村土地承包關系長期穩定，應當包括草地和林地的承包關系。建議增加規定：“草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長?！?/p>
五、規定“其他方式的承包”取得的權利為土地經營權?，F行農村土地承包法第三章規定了其他方式（即家庭承包以外的方式）的承包，主要是承包“四荒地”。有的地方和專家提出，家庭承包具有生產經營性質，也具有社會保障性質，只有本集體經濟組織成員才有權承包，取得土地承包經營權。“四荒地”承包不涉及社會保障因素，承包方不限于本集體經濟組織成員，其取得的權利在性質上不同于土地承包經營權。憲法和法律委員會建議采納這一意見，對有關規定修改為：以其他方式承包農村土地的，承包方取得土地經營權。
六、刪去承包方棄耕拋荒的有關內容。草案第二十九條第三款規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的、發包方可以收取一定的費用，用于土地耕作；連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包。有的常委委員和部門、地方、社會公眾提出，實踐中棄耕拋荒的原因比較復雜，發包方可以進行督促糾正，但收取費用應當收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會產生很多問題，強行收回承包地也不利于穩定承包關系，容易引發更多糾紛。憲法和法律委員會經研究，建議刪去上述內容。
還有一個問題需要匯報。草案第十條對現行法律有關承包地調整的規定作了修改，草案規定，承包期內因特殊情形矛盾突出可以個別調整承包地，必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則，同時授權省、自治區、直轄市制定地方性法規作出具體規定。草案說明提出，實踐中，對因各種特殊情形造成人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數農民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩定土地承包關系的基礎上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權省、自治區、直轄市制定地方性法規具體規定。在草案征求意見過程中，一些地方、部門、單位、專家和社會公眾提出，保持農村土地承包關系穩定并長久不變是我國農村土地制度的基本原則，農村土地確權登記工作剛完成，承包期內不宜輕易調整承包地；承包地調整問題政策性很強，多年來，中央在這個問題上的政策沒有變化，由地方對此作具體規定是否妥當也值得研究，建議本次修法對現行法律有關調整承包地的規定不作修改。憲法和法律委員會經慎重研究認為，這個問題比較重大，建議對這個問題作進一步深入研究，草案的規定暫不作修改。
此外，還對草案作了一些文字修改。
修正案草案二次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議繼續審議。
修正案草案二次審議稿和以上匯報是否妥當，請審議。
全國人民代表大會憲法和法律委員會
2018年10月22日
