對(duì)《中華人民共和國(guó)人民陪審員法（草案）》的說(shuō)明
時(shí)間: 2018-04-27 訪問(wèn)量：1,754
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：
我代表最高人民法院，作關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民陪審員法（草案）》的說(shuō)明。
一、制定人民陪審員法的重要性和必要性
黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。人民陪審員制度是社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，也是社會(huì)主義民主制度在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。人民群眾是依法治國(guó)的基本力量，人民陪審員制度是人民群眾了解司法、參與司法、監(jiān)督司法的直接形式，也是人民法院弘揚(yáng)司法民主、促進(jìn)司法公開(kāi)、保障司法公正、增強(qiáng)司法公信的有力保證。制定一部專門(mén)的人民陪審員法，有利于擴(kuò)大司法領(lǐng)域的人民民主，切實(shí)保障人民群眾對(duì)審判工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主；有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和法治精神，促進(jìn)全民守法、營(yíng)造依法治國(guó)的濃厚氛圍；有利于架起人民法院與人民群眾的溝通橋梁，形成法官和人民陪審員的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)司法專業(yè)化判斷與群眾對(duì)公正認(rèn)知的有機(jī)統(tǒng)一，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。
我國(guó)現(xiàn)行的人民陪審員制度，是以全國(guó)人大常委會(huì)2004年審議通過(guò)的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）為核心，包括法院組織法以及民事、刑事、行政訴訟法相關(guān)法律規(guī)定、司法解釋、政策文件所構(gòu)成的制度體系。長(zhǎng)期以來(lái)，人民陪審員制度在推進(jìn)司法民主、促進(jìn)司法公正、提高司法公信等方面一直發(fā)揮著重要作用，但仍存在一些需要改進(jìn)和完善的地方，如人民陪審員的廣泛性和代表性不足，“駐庭陪審、編外法官”“陪而不審、審而不議”現(xiàn)象仍然存在，管理機(jī)制不健全，履職保障機(jī)制不完善等。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要廣泛實(shí)行人民陪審員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道。四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出，完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，提高人民陪審制度公信度，逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。這些都為人民陪審員制度改革提出了明確方向和政策要求。
根據(jù)中央深改組審議通過(guò)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》，2015年5月，最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》），開(kāi)始了新一輪人民陪審員制度改革試點(diǎn)。為了進(jìn)一步研究試點(diǎn)改革中的有關(guān)問(wèn)題，2017年4月，全國(guó)人大常委會(huì)決定，試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。試點(diǎn)期滿，最高人民法院應(yīng)當(dāng)就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出報(bào)告。對(duì)實(shí)踐證明可行的，最高人民法院應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)方面提出修改相關(guān)法律的意見(jiàn)；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。兩年多來(lái)，各試點(diǎn)法院積極擴(kuò)大選任范圍、完善參審機(jī)制、合理區(qū)分事實(shí)審和法律審、健全保障機(jī)制，試點(diǎn)工作成效顯著。在試點(diǎn)過(guò)程中，有不少人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者提出，人民陪審員制度是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，建議在憲法中增加人民陪審員制度相關(guān)條款，同時(shí)，在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定專門(mén)的人民陪審員法。在當(dāng)前形勢(shì)下，制定一部專門(mén)的人民陪審員法，既是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求，也是充分發(fā)揮人民陪審員制度功能作用的客觀需要。特別是經(jīng)過(guò)兩年多試點(diǎn)，各地法院已經(jīng)探索出許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，其中所涉重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題也基本形成共識(shí)，立法條件已經(jīng)具備。
二、制定人民陪審員法的基本原則
（一）充分保障人民群眾參與司法的民主權(quán)利
憲法規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。經(jīng)過(guò)法定的選任條件和程序，擔(dān)任人民陪審員參與司法事務(wù)的管理是公民的一項(xiàng)重要民主權(quán)利，草案從不同角度對(duì)公民的該項(xiàng)權(quán)利給予充分保障。草案規(guī)定，公民有依法擔(dān)任人民陪審員的權(quán)利和義務(wù)。人民陪審員依法享有參加審判活動(dòng)、獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)、獲得履職保障等權(quán)利。人民法院應(yīng)當(dāng)依法保障人民陪審員參加審判活動(dòng)，人民陪審員所在單位、戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的基層組織應(yīng)當(dāng)依法保障人民陪審員參加審判活動(dòng)。
（二）堅(jiān)持人民陪審員選任的廣泛性和代表性
人民陪審員的選任應(yīng)當(dāng)注意吸收普通群眾，兼顧社會(huì)各階層人員的結(jié)構(gòu)比例，注意吸收社會(huì)不同行業(yè)、職業(yè)、年齡、民族、性別的人員，實(shí)現(xiàn)人民陪審員的廣泛性和代表性。按照《試點(diǎn)方案》的要求，推行人民陪審員選任的“一升一降”（提升年齡、降低學(xué)歷）和“三個(gè)隨機(jī)”（隨機(jī)抽取人民陪審員候選人、隨機(jī)抽取確定人民陪審員人選、隨機(jī)抽取人民陪審員審理具體案件），主要就是為了體現(xiàn)人民陪審員選任的廣泛性和代表性，并已取得預(yù)期效果。因此，草案將這些要求予以明確規(guī)定，但考慮到部分地方選任上的實(shí)際困難，仍然部分保留個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦產(chǎn)生人民陪審員的方式。
?。ㄈ?qiáng)調(diào)充分發(fā)揮人民陪審員的參審作用
草案以解決“陪而不審、審而不議”問(wèn)題，充分發(fā)揮人民陪審員的參審作用為導(dǎo)向，合理界定人民陪審員參審范圍，明確人民陪審員參與案件審理的程序和要求；妥善區(qū)分事實(shí)審和法律審，在七人合議庭中，實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題；同時(shí)加大審判長(zhǎng)對(duì)人民陪審員的指引、提示力度，強(qiáng)調(diào)法官對(duì)人民陪審員行使權(quán)力的保障義務(wù)，但不得影響人民陪審員的獨(dú)立判斷。
三、涉及的重點(diǎn)問(wèn)題
?。ㄒ唬╆P(guān)于人民陪審員選任
一是放寬選任入口。草案在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將學(xué)歷要求從原有的大專以上降低到一般具有高中以上文化程度，就是要讓更大范圍的群眾有機(jī)會(huì)選任人民陪審員。同時(shí)，法官員額制改革后，實(shí)踐中擔(dān)任員額法官的年齡一般需要28周歲以上（本科畢業(yè)23歲左右，從事法律工作5年以上），并考慮到提高年齡要求有利于更好地發(fā)揮陪審員富有社會(huì)閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢(shì)，將擔(dān)任人民陪審員的年齡從23周歲提高到28周歲。二是改革選任方式?！对圏c(diǎn)方案》和《試點(diǎn)辦法》要求陪審員全部隨機(jī)抽選產(chǎn)生，在實(shí)踐中產(chǎn)生了不少爭(zhēng)議。部分全國(guó)人大代表和不少地方法院都主張保留個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦方式。草案第八條規(guī)定，陪審員應(yīng)當(dāng)是隨機(jī)抽選產(chǎn)生的前提下，因?qū)徟谢顒?dòng)需要，一定比例的人民陪審員可以通過(guò)個(gè)人申請(qǐng)和組織推薦的方式產(chǎn)生。具體辦法由最高人民法院制定。三是明確隨機(jī)抽選來(lái)源。在試點(diǎn)過(guò)程中，由于選民名單5年才更新一次，信息滯后嚴(yán)重。在實(shí)踐中，人民陪審員選任大多是從當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提供的常住居民名單中隨機(jī)抽取候選人。故草案第八條規(guī)定，“人民陪審員從符合條件的當(dāng)?shù)爻Ｗ【用衩麊沃须S機(jī)抽選”，而不是從選民名單中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。同時(shí)，草案第九條明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向基層人民法院提供當(dāng)?shù)爻Ｗ【用衩麊?，并根?jù)其掌握的犯罪記錄信息對(duì)有無(wú)犯罪記錄進(jìn)行審核。
?。ǘ╆P(guān)于事實(shí)審和法律審區(qū)分
人民陪審員參加的合議庭組成采用兩種模式：一是原有的三人合議庭繼續(xù)保留，二是增設(shè)七人合議庭。之所以沒(méi)有選擇五人或九人及以上的合議庭組成模式，主要是考慮到在區(qū)分事實(shí)審和法律審的前提下，采用五人合議庭，法官人數(shù)至少要保證三人，人民陪審員則僅有兩人，在合議庭內(nèi)人數(shù)較少，難以發(fā)揮有效、實(shí)質(zhì)參審的應(yīng)有作用；采用七人合議庭，一方面是七人合議庭已能滿足審理重大案件的需要，法庭設(shè)施也不需要大規(guī)模改造；另一方面，七人合議庭中人民陪審員四人和法官三人，數(shù)量配比相對(duì)平衡，如果合議庭人數(shù)為九人及以上，既會(huì)加劇人民法院“案多人少”的工作負(fù)擔(dān)，加大陪審成本，又會(huì)影響審判活動(dòng)的效率。同時(shí)，刑事訴訟法第一百七十八條規(guī)定，高級(jí)法院、最高法院審理一審案件可以由審判員和人民陪審員三人至七人組成合議庭，也是設(shè)置七人合議庭的參考依據(jù)。
在三人合議庭中，以不區(qū)分事實(shí)審與法律審為宜，人民陪審員與法官有同等權(quán)利；對(duì)一些社會(huì)影響重大的案件，由三名法官和四名人民陪審員組成七人合議庭，人民陪審員在法官的指引下只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題，不審理法律適用問(wèn)題。因此，草案第二十條、第二十一條對(duì)三人合議庭與七人合議庭的評(píng)議規(guī)則分別作出規(guī)定，三人合議庭不區(qū)分事實(shí)審和法律審，七人合議庭審判案件時(shí)，人民陪審員只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題，不參與審理法律適用問(wèn)題。
?。ㄈ╆P(guān)于參審范圍
合理界定人民陪審員參審案件的范圍，既要讓陪審制度在國(guó)家治理和司法體系中發(fā)揮應(yīng)有作用，又要解決實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的“陪而不審、審而不議”等問(wèn)題。草案第十四條為一般規(guī)定，即涉及群體利益、公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注的以及其他社會(huì)影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，均可以適用陪審制，法律規(guī)定由法官獨(dú)任審理或者由法官組成合議庭審理的除外，這一表述是對(duì)2004年《決定》第二條第（一）項(xiàng)“社會(huì)影響較大的刑事、民事、行政案件”的具體化；第十五條進(jìn)一步明確七人合議庭的案件參審范圍，并作了類型化處理，第一類是社會(huì)影響重大的可能判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的刑事案件；第二類是行政訴訟法和民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟案件；第三類是其他涉及征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等社會(huì)公共利益的重大案件。除了上述規(guī)定，參審范圍還包括當(dāng)事人申請(qǐng)適用的案件。
?。ㄋ模╆P(guān)于退出和懲戒機(jī)制
草案第二十六條保留了《決定》第十七條的規(guī)定，同時(shí)參考《試點(diǎn)辦法》第二十七條，規(guī)定人民陪審員有該條第一款第二項(xiàng)、第四項(xiàng)所列行為，可以采取通知所在單位、戶籍所在地或者經(jīng)常居住地的基層組織，在轄區(qū)范圍內(nèi)公開(kāi)通報(bào)等措施進(jìn)行懲戒。
?。ㄎ澹╆P(guān)于履職保障
草案第二十七條第一、三款保留了《決定》第二十八條第二、三款的規(guī)定，同時(shí)參考2005年《最高人民法院關(guān)于人民陪審員管理辦法（試行）》第四十條，增加一款規(guī)定“人民陪審員所在單位違反前款規(guī)定的，基層人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人民陪審員所在單位，或所在單位的主管部門(mén)，或所在單位的上級(jí)部門(mén)提出糾正意見(jiàn)。”該款規(guī)定主要是為了明確人民陪審員所在單位的保障責(zé)任。
另外，草案第二十八條第一款中對(duì)“人民陪審員因參加審判活動(dòng)而支出的交通、就餐等費(fèi)用”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)明確為參照當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)一般工作人員的出差補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。第二款明確將人民陪審員人身意外傷害保險(xiǎn)費(fèi)納入當(dāng)年業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，旨在解決人民陪審員在參審?fù)局谢騾彆r(shí)發(fā)生意外的賠償問(wèn)題。
?。┢渌麅?nèi)容
關(guān)于人民陪審員任期。草案第十二條第一款規(guī)定，人民陪審員的任期為五年。任期屆滿后，人民陪審員職務(wù)自動(dòng)免除，一般不得連任。該規(guī)定旨在讓更多的公民有可能參與到審判活動(dòng)中。
關(guān)于提交審委會(huì)討論規(guī)則。草案第二十二條規(guī)定，合議庭成員意見(jiàn)有重大分歧的，人民陪審員或法官可以要求合議庭將案件提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定是否提交審判委員會(huì)討論決定。這一規(guī)定賦予了法官和人民陪審員對(duì)等的審判權(quán)力，同時(shí)又可以最大程度上保證案件的質(zhì)量和效率。
關(guān)于參審案件數(shù)上限。為了有效防止“駐庭陪審員”“編外法官”的出現(xiàn)，設(shè)定每位人民陪審員的年度參審數(shù)上限是有必要的。因此，草案第二十三條還規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，合理確定每名人民陪審員年度參與審判案件的數(shù)量上限，并向社會(huì)公告。
《中華人民共和國(guó)人民陪審員法(草案)》和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)予審議。
