對(duì)《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等
33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施
有關(guān)法律規(guī)定期限的決定（草案）》的說(shuō)明
時(shí)間: 2017-11-04 訪問(wèn)量：1,924
委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：
我受國(guó)務(wù)院委托，現(xiàn)對(duì)《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案）作說(shuō)明。
根據(jù)2015年2月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)期限將于2017年12月31日屆滿。為了進(jìn)一步深入推進(jìn)改革試點(diǎn)，更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為法律修改打好基礎(chǔ)，國(guó)土資源部起草了延長(zhǎng)試點(diǎn)授權(quán)期限的請(qǐng)示，報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)務(wù)院法制辦收到此件后，征求了中央改革辦、中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)單位和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，各有關(guān)單位均表示贊成延長(zhǎng)改革試點(diǎn)期限。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同國(guó)土資源部對(duì)有關(guān)文件作了研究、修改，形成了草案。草案已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意?，F(xiàn)說(shuō)明如下：
一、試點(diǎn)工作開(kāi)展情況和初步成效
兩年多來(lái)，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，國(guó)土資源部等有關(guān)部門認(rèn)真落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神以及《決定》要求，在地方各級(jí)黨委政府的密切配合下，積極開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)，各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村土地制度改革高度重視，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理、張高麗副總理、汪洋副總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議等重要會(huì)議上，對(duì)農(nóng)村土地制度改革作出一系列重要指示，提出明確要求。按照中央部署要求，國(guó)土資源部和試點(diǎn)地區(qū)?。▍^(qū)、市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)均成立了試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)同志將試點(diǎn)作為“一把手”工程來(lái)抓，為試點(diǎn)工作提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的組織保障。
二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善制度體系。國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》、《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》等配套制度。33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）累計(jì)出臺(tái)約500項(xiàng)具體制度措施，改革試點(diǎn)基本做到了有章可循。
三是加強(qiáng)指導(dǎo)和交流，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。國(guó)土資源部等有關(guān)部門多次到試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展調(diào)研、督察，及時(shí)研究解決試點(diǎn)中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，國(guó)土資源部還選派業(yè)務(wù)骨干到33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）掛職，直接參與和推動(dòng)試點(diǎn)工作，暢通信息渠道，隨時(shí)掌握試點(diǎn)地區(qū)最新動(dòng)態(tài)。各試點(diǎn)地區(qū)之間也不斷加強(qiáng)交流，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相互借鑒，部分試點(diǎn)地區(qū)將三項(xiàng)改革試點(diǎn)與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)、易地扶貧搬遷、水庫(kù)移民、農(nóng)村危舊房改造等政策試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)，改革的制度效益得到初步體現(xiàn)。
四是鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)民主體作用。試點(diǎn)地區(qū)在法律規(guī)定和中央精神框架內(nèi)積極探索、大膽創(chuàng)新，強(qiáng)化允許試錯(cuò)容錯(cuò)的改革氛圍，為法律修改積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)加強(qiáng)村民自治，增強(qiáng)村集體和村兩委的凝聚力，廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與集體資產(chǎn)管理、鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理和土地制度改革的積極性、主動(dòng)性，農(nóng)民群眾的改革獲得感得到很大增強(qiáng)。
試點(diǎn)過(guò)程中，國(guó)土資源部認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的重大決策，相關(guān)部門大力支持、密切配合，地方各級(jí)黨委政府精心組織、周密部署，努力形成推進(jìn)改革的合力，試點(diǎn)工作取得階段性成效，在盤活土地資源、增加農(nóng)民收益、積累制度改革經(jīng)驗(yàn)等方面取得了積極進(jìn)展。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革效果初顯，已形成相對(duì)成熟的規(guī)則體系。試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，圍繞“五探索”（探索入市主體、探索入市范圍和途徑、探索完善市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度、探索完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、探索建立集體建設(shè)用地入市土地增值收益分配機(jī)制）積極穩(wěn)妥推進(jìn)，形成了比較完整的試點(diǎn)工作制度和政策體系，社會(huì)接受程度較高。截至2017年9月，全國(guó)已有577宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬(wàn)畝，總價(jià)款約83億元，如浙江德清完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬(wàn)余人，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、增加農(nóng)民收益奠定了基礎(chǔ)。
第二，宅基地管理制度改革在保障農(nóng)民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。試點(diǎn)地區(qū)對(duì)“一戶一宅”中的“戶”和每戶應(yīng)當(dāng)享用的“法定面積”進(jìn)行界定，探索不同地區(qū)、不同發(fā)展階段農(nóng)民戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；制定“一戶多宅”和超占面積有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，整合涉農(nóng)資金，通過(guò)易地扶貧搬遷、集體內(nèi)部有償調(diào)劑和流轉(zhuǎn)等方式，積極開(kāi)展宅基地自愿有償退出試點(diǎn)，目前云南大理等15個(gè)宅基地管理制度改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已退出宅基地約7.6萬(wàn)戶，退出面積約6萬(wàn)畝。此外，各試點(diǎn)地區(qū)按照《決定》要求，將存量農(nóng)村宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)級(jí)人民政府，并積極完善宅基地分配、有償使用和收益分配等方面的村民自治機(jī)制，引導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)制定宅基地管理村規(guī)民約，增強(qiáng)了集體凝聚力，提高了鄉(xiāng)村治理水平。
第三，農(nóng)村土地征收制度改革中一些重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)始破題。按照中央部署和《決定》中“按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)”的精神，河北定州、山東禹城、內(nèi)蒙古和林格爾率先開(kāi)展土地征收制度改革試點(diǎn)，2016年9月，中央進(jìn)一步?jīng)Q定各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)三項(xiàng)改革試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)。各試點(diǎn)地區(qū)圍繞縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善合理規(guī)范多元保障機(jī)制、建立土地增值收益分配機(jī)制等任務(wù)，積極開(kāi)展政策研究和實(shí)踐探索。試點(diǎn)地區(qū)以用地類型、用地主體、是否盈利及規(guī)劃管制等為依據(jù)，出臺(tái)了土地征收目錄；在征收前、征收中、征收后等環(huán)節(jié)，初步建立了民主協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、糾紛調(diào)處、后續(xù)監(jiān)管等程序；本著讓被征地農(nóng)民“生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善了被征地農(nóng)民住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)償辦法；積極探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集體、農(nóng)民之間的分配機(jī)制。截至2017年9月，河北定州等三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)按新辦法實(shí)施征地共63宗、3.9萬(wàn)畝，其他試點(diǎn)地區(qū)在土地征收制度改革上也開(kāi)始進(jìn)入操作階段。
二、延長(zhǎng)試點(diǎn)期限的必要性
在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作穩(wěn)步有序推進(jìn)的同時(shí)，也存在一些需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，有必要延長(zhǎng)試點(diǎn)授權(quán)期限。主要有以下考慮：
一是農(nóng)村土地制度改革關(guān)系重大，需要在試點(diǎn)中進(jìn)一步統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家長(zhǎng)治久安。從試點(diǎn)情況來(lái)看，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土地制度改革的大方向是認(rèn)同的，有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)積極落實(shí)中央確定的改革方案，效果也比較顯著。同時(shí)，通過(guò)試點(diǎn)也反映出一些新問(wèn)題，例如如何更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地有效利用的關(guān)系，如何有效保障地方政府財(cái)政收入和項(xiàng)目建設(shè)效率等，這些問(wèn)題目前尚未形成十分成熟的解決方案。延長(zhǎng)試點(diǎn)期限，有利于在實(shí)踐中進(jìn)一步統(tǒng)一思想，設(shè)計(jì)出更為科學(xué)的改革操作方案。
二是試點(diǎn)工作仍處于不斷探索、逐步完善的階段，改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合效益顯化尚需時(shí)間。土地制度改革與單純的行政審批制度等改革不同，試點(diǎn)地區(qū)從制度設(shè)計(jì)、工作布置、實(shí)踐操作到效果反饋周期較長(zhǎng)。延長(zhǎng)試點(diǎn)期限，有利于推動(dòng)三項(xiàng)改革深度融合，為全面評(píng)估試點(diǎn)得失、系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)打好基礎(chǔ)。
三、試點(diǎn)延期的期限
農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高、責(zé)任大，綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際工作情況以及土地管理法修訂工作進(jìn)度，建議農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年至2018年12月31日。國(guó)務(wù)院將組織有關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，繼續(xù)堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照立法程序做好土地管理法修訂工作。
草案和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。
