全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于 《中華人民共和國土壤污染防治法 （草案）》審議結(jié)果的報(bào)告
時(shí)間: 2018-08-31 訪問量：1,470
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可或缺的寶貴資源。長期以來，由于一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會面臨的突出問題。為了防治土壤污染，保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，十二屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會組織起草了土壤污染防治法（草案），于2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議進(jìn)行了初次審議；同年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進(jìn)行了再次審議。這期間，十二屆全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種形式廣泛征求意見，將草案印發(fā)各省（區(qū)、市）人大和立法聯(lián)系點(diǎn)及中央有關(guān)部門，在中國人大網(wǎng)兩次公布草案全文，公開征求社會公眾意見；到有代表性的省份和土壤污染綜合防治先行區(qū)深入開展調(diào)研，實(shí)地考察科研機(jī)構(gòu)、污染地塊修復(fù)項(xiàng)目，召開座談會、專家咨詢會，聽取部分全國人大代表、中央有關(guān)部門、高等院校和科研院所及相關(guān)專家、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)單位等各方面的意見。本屆以來，憲法和法律委員會、法制工作委員會又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進(jìn)一步調(diào)研，與環(huán)境與資源保護(hù)委員會、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等方面共同研究、修改完善草案。
在草案審議和修改過程中，注重把握以下幾點(diǎn)：一是堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)特別是土壤污染防治方面的重大改革決策部署。二是堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先。強(qiáng)化源頭防治，減少污染產(chǎn)生。三是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管控、分類管理。根據(jù)土地的不同用途、不同污染程度分類施策，規(guī)定不同的應(yīng)對措施、管理要求，有效防范和應(yīng)對土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。四是堅(jiān)持明確責(zé)任，環(huán)環(huán)相扣。落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化污染者責(zé)任，明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)土壤、防止土壤污染。五是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，扎實(shí)推進(jìn)。從我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)較弱、經(jīng)驗(yàn)不多的實(shí)際出發(fā)，對有經(jīng)驗(yàn)、看得準(zhǔn)的，盡量細(xì)化；對還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗(yàn)的，在法律規(guī)定上為實(shí)踐留下一定空間。六是堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚合力。處理好與環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律的關(guān)系，既相互銜接又突出特色；同時(shí)做好與十三屆全國人大一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中有關(guān)職責(zé)調(diào)整、名稱變化等內(nèi)容的銜接，力求清晰、準(zhǔn)確地表述土壤污染防治職責(zé)。
草案主要內(nèi)容包括：第一，明確防治土壤污染應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與。第二，明確土壤污染防治規(guī)劃、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染狀況普查和監(jiān)測等基本制度。第三，明確土壤有毒有害物質(zhì)名錄制度和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入品管理，防止農(nóng)業(yè)面源污染，加強(qiáng)對未污染土壤和未利用地的保護(hù)。第四，明確農(nóng)用地分類管理制度，針對優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地，分別規(guī)定不同的管理措施，明確相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)要求。第五，明確建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，規(guī)定進(jìn)出名錄管理地塊的條件、程序以及應(yīng)當(dāng)采取的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施與禁止行為。第六，明確國家采取有利于土壤污染防治的經(jīng)濟(jì)政策和優(yōu)惠措施，安排必要的資金用于土壤污染防治，建立土壤污染防治資金保障制度。第七，明確地方人民政府對土壤安全利用的主體責(zé)任、生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，形成土壤污染防治工作合力，建立約談等問責(zé)機(jī)制；鼓勵新聞媒體、社會公眾對土壤污染防治違法行為進(jìn)行監(jiān)督。第八，對違反本法規(guī)定行為根據(jù)不同情況規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
憲法和法律委員會于7月25日召開會議，根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案進(jìn)行了逐條審議。環(huán)境與資源保護(hù)委員會、司法部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)和草原局有關(guān)負(fù)責(zé)同志列席了會議。8月20日，憲法和法律委員會召開會議，再次進(jìn)行審議。憲法和法律委員會認(rèn)為，為了保護(hù)和改善環(huán)境，防治土壤污染，保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法是必要的，草案經(jīng)過兩次審議，已經(jīng)比較成熟。同時(shí)，提出以下主要修改意見：
一、生態(tài)環(huán)境部、有的地方和專家提出，根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，一些部門的職責(zé)已經(jīng)發(fā)生調(diào)整，名稱也有變化，建議草案的規(guī)定與改革方案相銜接。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議將“環(huán)境保護(hù)”“農(nóng)業(yè)”“國土資源”“林業(yè)”“衛(wèi)生”主管部門分別修改為“生態(tài)環(huán)境”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“自然資源”“林業(yè)草原”“衛(wèi)生健康”主管部門，同時(shí)相應(yīng)調(diào)整有關(guān)部門在本法中的職責(zé)。
二、有的常委委員、地方、社會公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，土壤污染修復(fù)的成本高、周期長、難度大，應(yīng)當(dāng)突出預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議增加如下規(guī)定：一是突出源頭預(yù)防，規(guī)定生產(chǎn)、使用、貯存、運(yùn)輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散，避免土壤受到污染。二是強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管對象的責(zé)任，規(guī)定土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)建立土壤污染隱患排查制度，將監(jiān)測數(shù)據(jù)報(bào)生態(tài)環(huán)境主管部門，并將相關(guān)義務(wù)在排污許可證中載明，同時(shí)規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。
三、有的常委委員、專家、社會公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，在對土壤污染進(jìn)行防治的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對地下水污染的防治，體現(xiàn)水土一體防治。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是明確超標(biāo)地塊的土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括地下水是否受到污染的內(nèi)容。二是規(guī)定農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應(yīng)的措施。三是增加規(guī)定農(nóng)用地地塊的修復(fù)方案、建設(shè)用地地塊的風(fēng)險(xiǎn)管控措施應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容。四是明確對建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄中的地塊，生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行地下水污染狀況監(jiān)測。
四、有的常委委員、地方和社會公眾提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任，突出污染者責(zé)任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是強(qiáng)化“污染者擔(dān)責(zé)”，明確土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)；增加規(guī)定土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。二是鼓勵自愿治理，增加規(guī)定國家鼓勵和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。三是明確協(xié)助要求，增加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負(fù)有協(xié)助實(shí)施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。
五、有的常委委員、地方、專家和社會公眾提出，住宅、公共管理與公共服務(wù)用地直接涉及人居安全，十分敏感，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，確保土地開發(fā)利用前符合用地要求。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議增加規(guī)定用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。
六、有的常委會組成人員、地方和社會公眾提出，應(yīng)當(dāng)加大對土壤污染防治違法行為的處罰力度，提高違法成本，嚴(yán)懲重罰，形成震懾。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是加重對造假行為的處罰，規(guī)定土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)造成嚴(yán)重后果的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；規(guī)定對專門從事土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、效果評估活動的單位出具虛假報(bào)告的違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，永久性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；并增加規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；同時(shí)增加規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報(bào)告，造成他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。二是增加規(guī)定對農(nóng)業(yè)投入品使用者未按照規(guī)定及時(shí)回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)用薄膜，農(nóng)藥使用者未按照規(guī)定及時(shí)回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機(jī)構(gòu)或者組織進(jìn)行無害化處理的違法行為的處罰。三是強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，對實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)活動造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規(guī)定采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施等違法行為，增加規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。四是加重對土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定實(shí)施后期管理的違法行為的處罰。
此外，還對草案二次審議稿作了一些文字修改。
7月31日，法制工作委員會召開會議，邀請全國人大代表、有關(guān)企業(yè)、執(zhí)法人員、專家學(xué)者等就法律出臺時(shí)機(jī)、草案中主要制度規(guī)范的可行性、實(shí)施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進(jìn)行評估。與會人員普遍認(rèn)為，為了貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，出臺土壤污染防治法正當(dāng)其時(shí)。草案遵循預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控、分類管理、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的原則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出制度針對性，科學(xué)規(guī)范防治工作流程，符合我國土壤污染防治工作實(shí)際，具有可行性、可操作性和一定的前瞻性，已經(jīng)比較成熟，建議盡快審議通過。這部法律的頒布施行，將有利于強(qiáng)化各方面土壤污染防治責(zé)任，引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障土壤污染防治工作。同時(shí)，與會人員還對草案提出了一些具體修改意見，憲法和法律委員會進(jìn)行了認(rèn)真研究，對有的意見予以采納。
草案三次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議審議通過。
草案三次審議稿和以上報(bào)告是否妥當(dāng)，請審議。
全國人民代表大會憲法和法律委員會
2018年8月27日
