全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于 《中華人民共和國土壤污染防治法 （草案）》審議結(jié)果的報告
時間: 2018-08-31 訪問量：1,543
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可或缺的寶貴資源。長期以來，由于一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，土壤污染問題成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會面臨的突出問題。為了防治土壤污染，保障公眾健康和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)，十二屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會組織起草了土壤污染防治法（草案），于2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議進行了初次審議；同年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對草案進行了再次審議。這期間，十二屆全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種形式廣泛征求意見，將草案印發(fā)各省（區(qū)、市）人大和立法聯(lián)系點及中央有關(guān)部門，在中國人大網(wǎng)兩次公布草案全文，公開征求社會公眾意見；到有代表性的省份和土壤污染綜合防治先行區(qū)深入開展調(diào)研，實地考察科研機構(gòu)、污染地塊修復(fù)項目，召開座談會、專家咨詢會，聽取部分全國人大代表、中央有關(guān)部門、高等院校和科研院所及相關(guān)專家、土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)、土壤污染風險管控和修復(fù)單位等各方面的意見。本屆以來，憲法和法律委員會、法制工作委員會又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進一步調(diào)研，與環(huán)境與資源保護委員會、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等方面共同研究、修改完善草案。
在草案審議和修改過程中，注重把握以下幾點：一是堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅決貫徹落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)特別是土壤污染防治方面的重大改革決策部署。二是堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先。強化源頭防治，減少污染產(chǎn)生。三是堅持風險管控、分類管理。根據(jù)土地的不同用途、不同污染程度分類施策，規(guī)定不同的應(yīng)對措施、管理要求，有效防范和應(yīng)對土壤污染風險。四是堅持明確責任，環(huán)環(huán)相扣。落實企業(yè)主體責任，強化污染者責任，明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責任，用最嚴格制度最嚴密法治保護土壤、防止土壤污染。五是堅持積極穩(wěn)妥，扎實推進。從我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)較弱、經(jīng)驗不多的實際出發(fā)，對有經(jīng)驗、看得準的，盡量細化；對還需要繼續(xù)探索積累經(jīng)驗的，在法律規(guī)定上為實踐留下一定空間。六是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚合力。處理好與環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律的關(guān)系，既相互銜接又突出特色；同時做好與十三屆全國人大一次會議批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》中有關(guān)職責調(diào)整、名稱變化等內(nèi)容的銜接，力求清晰、準確地表述土壤污染防治職責。
草案主要內(nèi)容包括：第一，明確防治土壤污染應(yīng)當堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與。第二，明確土壤污染防治規(guī)劃、土壤污染風險管控標準、土壤污染狀況普查和監(jiān)測等基本制度。第三，明確土壤有毒有害物質(zhì)名錄制度和重點監(jiān)管企業(yè)名單制度，強化農(nóng)業(yè)投入品管理，防止農(nóng)業(yè)面源污染，加強對未污染土壤和未利用地的保護。第四，明確農(nóng)用地分類管理制度，針對優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類農(nóng)用地，分別規(guī)定不同的管理措施，明確相應(yīng)的風險管控和修復(fù)要求。第五，明確建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄制度，規(guī)定進出名錄管理地塊的條件、程序以及應(yīng)當采取的風險管控和修復(fù)措施與禁止行為。第六，明確國家采取有利于土壤污染防治的經(jīng)濟政策和優(yōu)惠措施，安排必要的資金用于土壤污染防治，建立土壤污染防治資金保障制度。第七，明確地方人民政府對土壤安全利用的主體責任、生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門的監(jiān)督管理責任，形成土壤污染防治工作合力，建立約談等問責機制；鼓勵新聞媒體、社會公眾對土壤污染防治違法行為進行監(jiān)督。第八，對違反本法規(guī)定行為根據(jù)不同情況規(guī)定相應(yīng)的法律責任。
憲法和法律委員會于7月25日召開會議，根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案進行了逐條審議。環(huán)境與資源保護委員會、司法部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)和草原局有關(guān)負責同志列席了會議。8月20日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行審議。憲法和法律委員會認為，為了保護和改善環(huán)境，防治土壤污染，保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法是必要的，草案經(jīng)過兩次審議，已經(jīng)比較成熟。同時，提出以下主要修改意見：
一、生態(tài)環(huán)境部、有的地方和專家提出，根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，一些部門的職責已經(jīng)發(fā)生調(diào)整，名稱也有變化，建議草案的規(guī)定與改革方案相銜接。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議將“環(huán)境保護”“農(nóng)業(yè)”“國土資源”“林業(yè)”“衛(wèi)生”主管部門分別修改為“生態(tài)環(huán)境”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村”“自然資源”“林業(yè)草原”“衛(wèi)生健康”主管部門，同時相應(yīng)調(diào)整有關(guān)部門在本法中的職責。
二、有的常委委員、地方、社會公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，土壤污染修復(fù)的成本高、周期長、難度大，應(yīng)當突出預(yù)防為主、保護優(yōu)先，夯實企業(yè)主體責任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議增加如下規(guī)定：一是突出源頭預(yù)防，規(guī)定生產(chǎn)、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個人應(yīng)當采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散，避免土壤受到污染。二是強化重點監(jiān)管對象的責任，規(guī)定土壤污染重點監(jiān)管單位應(yīng)當建立土壤污染隱患排查制度，將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門，并將相關(guān)義務(wù)在排污許可證中載明，同時規(guī)定相應(yīng)法律責任。
三、有的常委委員、專家、社會公眾和生態(tài)環(huán)境部提出，在對土壤污染進行防治的同時，應(yīng)當加強對地下水污染的防治，體現(xiàn)水土一體防治。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是明確超標地塊的土壤污染狀況調(diào)查報告應(yīng)當包括地下水是否受到污染的內(nèi)容。二是規(guī)定農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應(yīng)的措施。三是增加規(guī)定農(nóng)用地地塊的修復(fù)方案、建設(shè)用地地塊的風險管控措施應(yīng)當包括地下水污染防治的內(nèi)容。四是明確對建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄中的地塊，生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)實際情況進行地下水污染狀況監(jiān)測。
四、有的常委委員、地方和社會公眾提出，應(yīng)當進一步理順土壤污染風險管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責任，突出污染者責任。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是強化“污染者擔責”，明確土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復(fù)的義務(wù)；增加規(guī)定土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個人履行相關(guān)土壤污染風險管控和修復(fù)義務(wù)并承擔相關(guān)費用。二是鼓勵自愿治理，增加規(guī)定國家鼓勵和支持有關(guān)當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復(fù)。三是明確協(xié)助要求，增加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負有協(xié)助實施農(nóng)用地土壤污染風險管控和修復(fù)的義務(wù)。
五、有的常委委員、地方、專家和社會公眾提出，住宅、公共管理與公共服務(wù)用地直接涉及人居安全，十分敏感，應(yīng)當加強準入管理，確保土地開發(fā)利用前符合用地要求。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議增加規(guī)定用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當按照規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。
六、有的常委會組成人員、地方和社會公眾提出，應(yīng)當加大對土壤污染防治違法行為的處罰力度，提高違法成本，嚴懲重罰，形成震懾。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議作如下修改：一是加重對造假行為的處罰，規(guī)定土壤污染重點監(jiān)管單位篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)造成嚴重后果的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款；規(guī)定對專門從事土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節(jié)嚴重的，永久性禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；并增加規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款，情節(jié)嚴重的十年內(nèi)禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)，構(gòu)成犯罪的終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)；同時增加規(guī)定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，應(yīng)當與委托人承擔連帶責任。二是增加規(guī)定對農(nóng)業(yè)投入品使用者未按照規(guī)定及時回收肥料等農(nóng)業(yè)投入品的包裝廢棄物或者農(nóng)用薄膜，農(nóng)藥使用者未按照規(guī)定及時回收農(nóng)藥包裝廢棄物交由專門的機構(gòu)或者組織進行無害化處理的違法行為的處罰。三是強化個人責任，對實施風險管控或者修復(fù)活動造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規(guī)定采取風險管控措施等違法行為，增加規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。四是加重對土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定實施后期管理的違法行為的處罰。
此外，還對草案二次審議稿作了一些文字修改。
7月31日，法制工作委員會召開會議，邀請全國人大代表、有關(guān)企業(yè)、執(zhí)法人員、專家學(xué)者等就法律出臺時機、草案中主要制度規(guī)范的可行性、實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等進行評估。與會人員普遍認為，為了貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，出臺土壤污染防治法正當其時。草案遵循預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風險管控、分類管理、污染擔責、公眾參與的原則，堅持問題導(dǎo)向，突出制度針對性，科學(xué)規(guī)范防治工作流程，符合我國土壤污染防治工作實際，具有可行性、可操作性和一定的前瞻性，已經(jīng)比較成熟，建議盡快審議通過。這部法律的頒布施行，將有利于強化各方面土壤污染防治責任，引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障土壤污染防治工作。同時，與會人員還對草案提出了一些具體修改意見，憲法和法律委員會進行了認真研究，對有的意見予以采納。
草案三次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議審議通過。
草案三次審議稿和以上報告是否妥當，請審議。
全國人民代表大會憲法和法律委員會
2018年8月27日
